剑鞭一体，虽威力倍增，却也难以驾驭，易伤自身。朕要做的，不是毁掉这把利器，而是……将其‘剑’与‘鞭’分离，各自装上合适的剑鞘和鞭柄。”

一个清晰而大胆的改革方案，在赵顼脑海中逐渐成形——对皇城司进行“职能剥离”，实行“明暗分治”。

“明组”——回归本业的“皇城司”：

职能：专职负责京师治安、宫禁宿卫、侦缉谋逆、监察百官（有限度）等传统职能。一切行动需符合制度，接受三司（刑部、大理寺）的有限监督和台谏的质询。

目标：使其成为一个高效、专业、透明的情报与安保机构，重归“天子耳目”的本位。

经费：由朝廷正常拨款，保持其“清水衙门”的性质，避免被经济利益腐蚀。

“暗组”——新设的“皇家采办司”（或内帑经营司）：

职能：将目前皇城司负责的海外贸易、内廷制造品变现等所有商业活动，完全剥离出来，成立一个全新的、直属于皇帝的内廷机构。它类似于后来清朝的“内务府”的概念，专司为皇帝和内库“创收”。

运作：继续利用皇城司遗留的海外网络和曹家等白手套，但其人员、账目完全独立。负责人可由精明强干、深谙商道的宦官或皇帝亲信的低级官员担任。

管理：其财务必须严格审计，巨额支出需皇帝亲自审批。赵顼设想，那“三成”利润不再直接留给皇城司，而是纳入这个新机构的运作成本与皇帝特别基金，每一文钱的动用，都必须由他朱笔批准。

人事与制衡：

李宪可以继续担任皇城司都知，展现皇帝对他的信任。但新成立的“皇家采办司”的主官，需另选他人，形成相互独立、相互制约、均对皇帝直接负责的局面。